查办粮食补贴资金背后渎职犯罪的思考

查办粮食补贴资金背后渎职犯罪的思考

 我国从2004年开始，为稳定粮食产量，调动农民种粮积极性，国家财政根据农民实际种植粮食的面积，对种粮农户直接给予补贴资金。天镇县是典型的农业贫困县，位于山西省大同市东北端，隶属于山西省大同市，地处晋、冀、蒙三省（区）交界处，东临河北省怀安县，南毗河北省阳原县，西接阳高县，北楔内蒙古兴和县，素有“鸡鸣一声闻三省”之称。天镇县国土总面积1635平方公里，其中耕地面积72万亩；辖5镇6乡、221个行政村，是国家扶贫开发工作重点县，被国家列入燕山—太行山连片特困地区。国家的粮食补贴惠农政策也使天镇县种粮农民从中受益。

 天镇县人民检察院在工作调研过程中发现，国家粮食补贴惠农政策在给农民带来利益的同时，也让部分人员趁机谋取私利。经过了解发现，我县的粮食补贴工作涉及村委会、乡政府、县农业局和信用社等多家部门，这些部门的工作人员违反法律规定的权限和程序虚报粮食补贴面积，或不认真履行职责，致使粮食补贴资金被冒领，给国家造成了损失，也使国家的这些惠农政策在有些地方流于形式，这些工作人员情形严重的可涉嫌贪污和渎职犯罪。

 2014年底，天镇县人民检察院工作中发现：天镇县南河堡乡东沙河村在上报2011、2012年粮食补贴面积时，存在多报粮食补贴面积款的行为，且数额较大，遂立即组织干警对此事展开调查。具体做法如下：

 一、调查前的准备工作

 由院领导带领相关干警，到县农业局调取了2011年、2012年山西省农业厅、山西省财政厅《关于做好粮食种植面积工作的通知》，以及天镇县农业局出台的《2011、2012年粮食补贴面积核实工作的实施方案》。办案干警对这两份文件进行了认真的梳理，掌握了我县粮食补贴工作的政策。

 （一）补贴范围

 2011年我县粮食补贴范围为除薯类作物外的所有粮食作物。2012年将薯类作物也纳入粮食补贴面积，凡在河滩地经济作物中套种的、退耕地、以及未经国家批准开垦的荒地上种植的粮食作物外，均列入粮食补贴范围。
 （二）补贴标准

2011年粮食直补标准为每亩5元，农资综合直补每亩38元，良种补贴10元，三项补贴合计为每亩53元。2012年每亩又增加粮食直补17元，每亩共计70元。

 （三）补贴面积的核定

 1、以乡镇分村编制粮食直补和综合直补登记表，登记时以二轮承包本造册登记。二轮承包本面积减去退耕面积为核定的补贴面积。

 2、林业局以乡村提供的退耕花名表，农业局派出干部核实登记结果，农户签字盖章，并张榜公示一周。群众无异议后上报乡镇，由乡长审核汇总后报县农业局，录入粮食补贴系统。各村在上报乡镇粮食补贴登记表中，必须要有乡政府、村委会公章，并且要有乡长、村委会主任及具体经办人签字盖章。

 3、县财政局根据上报的粮食补贴数据，将资金直接拨到信用社，由信用社按照粮食补贴登记表内容，将资金打到农户“一卡通”，发放到农民手中。

 在从县农业局调取关于粮食补贴工作文件的同时，检察干警还调取了东沙河村上报的2011年、2012年粮食补贴面积登记花名表，对这两份表认真分析发现：同一年份花名表里，有大量相同名字；相同名字的村民身份证号有的相同，有的不同；相同名字后登记的粮食种植亩数不同。一个村里有大量相同名字的人，这让人产生很大疑问。遂决定先从该村的报账员入手展开调查。

 二、正确把握调查策略，形成以供取证的调查思路

 首先，对该村的报账员王某某进行了调查。经过对其调查了解到：东沙河村二轮承包登记造册地将近6000亩，主要以种植玉米作物为主，退耕还林地很少。在上报粮食补贴面积时，将所有登记造册的二轮承包地均列入补贴范围。我们向其出示2011、2012年该村粮食补贴面积登记表，让其解释：1、为什么每一年份的粮食补贴面积有一万多亩？2、为什么每年粮食补贴面积中有大量相同名字？在确凿的证据面前，报账员王某某不得不说出事情的原委。经调查查明：该村因欠外债较多，为了支付这些外债，上一任村主任王某某授意报账员王某某在上报2011年粮食种植面积时多报亩数，以套取国家补贴资金，来支付这些外债。报账员王某某在制作粮食种植面积花名表时弄虚作假，采取重复上报的形式，共虚报了500户4599亩。2012年刚上任的村支书许某某、村主任李某让报账员王某某按照2011年的花名表虚报粮食补贴面积，这样两年的花名表一模一样。由于2011年的粮食补贴款全县均未下发，到2012年时一并下发。这些虚报的粮食补贴款拨付以后，报账员王某某又根据王某、许某某、李某及其本人各自提供的本村村民身份证到东沙河村信用社办理了82本存折，以领取这些虚报的粮食补贴款。在我们调查时，这些存折还保存在报账员王某某的手里，我们对报账员王某某以上所说制作了详细的调查笔录，对这82本存折进行扣押，并制作了提取笔录。对存折汇总后发现：这些存折上的金额共计569080.7元，现每本存折上只有几角不等的余额，也就是说这些钱几乎全部被提取。

 其次，冒领的粮食补贴款被提取后用于什么用途？这是下一步侦查的重点。随后，检察干警对原村主任王某某进行了调查，王某某承认是他指使报账员王某某多报粮食补贴面积外，并对报账员所说的冒领粮食补贴款的经过供认不讳。同时，干警了解到：东沙河村是全县的示范村，早在2008年时该村成立了蔬菜合作社，营业执照中登记出资人23人均为本村村民，出资额共66万元。这些出资人只是认缴了一个数，并未真正出资。当时的村支书张某某、村主任王某某各自找了四个身份证，从东沙河信用社每人贷款90000元，共计720000元，这些资金都注入了合作社的账户。由于经营不善，该合作社严重亏损，到2012年年底欠信用社贷款利息近19万元。原村主任王某某拿到的2011年冒领粮食补贴款，主要用于归还合作社贷款利息，其次是一些村务支出，共计24万多元。

 我们随后从县工商局调取合作社营业执照等材料，又从合作社法人代表王某处调取合作社的经营账目等书证，从中了解到720000元贷款确实注入合作社的账户，并用于合作社的日常经营。之后，我们依据原村主任王某某提供的归还东沙河性用社贷款利息清单以及村务各项支出，找到多名证人逐一展开调查。经调查，王某某的供述得到了印证，固定了该部分的犯罪事实，为“零口供”立案侦查奠定了基础。

 接着，我们对后任村支书许某某、村主任李某进行了调查。许某某、李某刚开始均表示对多报粮食面积不知情。我们拿出有力证据：报账员王某某的证言、村民上访的时间、上报粮食面积表人员，以及后期找存折冒领粮食补贴款等经过，二人才终于承认先期对多报粮食面积是知情的。

 随后，我们从许某某、李某处又了解到：2011年县扶贫办在东沙河村建立蔬菜示范基地，从农民手里流转土地600多亩，由扶贫办投资建蔬菜大棚300多帐，由村委会牵头经营。由于对市场估计不足，彩椒价格偏低，入不敷出，该示范基地严重亏损，共拖欠村民种地工钱70000多元。在2012年上半年，引发了村民多人上访。许某某、李某迫于上级领导的压力，先期垫付了村民的种地工钱。许某某、李某拿到冒领的粮食补贴款后将这些钱扣除，用剩下的钱支付了村民的租地钱，以及村务的部分支出，共计30多万元。由于这些支出涉及人员多，数额小，经过一个多星期的忙碌，在村民的积极配合下，终于取得了多名证人的证言，最终将这些资金的支出情况落实清楚，确实存在这些支出。

 经过以上调查，我们认为：许某某、王某某、李某、报账员王某某作为受国家机关委托，代表国家机关从事公务的基层组织人员，在受托核实上报2011年、2012年本村的粮食补贴面积时，违反规定的权限和程序，采用重复上报的形式，虚报粮食补贴面积4599亩，冒领国家补贴资金569080.7元，致使国家公共财产遭受重大损失，根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，符合滥用职权罪的构成要件。
 三、及时汇报、果断立案

 根据以上掌握的材料，办案干警向检察长做了详细的汇报，案件经过检委会讨论决定：为了准确定性，先向市院领导请示。市院领导听了汇报后，做出明确答复：四名嫌疑人具备滥用职权罪的主体资格，造成损失远超出30万元的立案标准，可以立案。遂我院决定马上立案。

 立案后，我们严格按照检察机关办案系统流程办理案件，完善各种文书，在取得技术部门、法警人员的配合后，对嫌疑人进行了讯问，整个讯问过程进行全程同步录音录像。在办案当中，我们严格按照《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的有关规定，告知嫌疑人享有的诉讼权利，对其进行认真的释理说法，向其解释我国法律的有关规定，让其认识到自己行为的违法性，消除其抵触情绪，从而认罪伏法。鉴于四名嫌疑人认罪态度好，有悔罪表现，社会危害性小，遂对四名嫌疑人做出了取保候审的决定。随后，干警又从外围调取了县财政局拨付县信用社粮食补贴凭证，嫌疑人的换届选举报告单和户口信息等材料，从而使证据更加完善。之后，我院制作了侦查终结报告、移送起诉意见书，将案件以滥用职权罪移送院公诉科审查起诉。院公诉科于2015年3月将该案起诉至天镇县人民法院，同年5月，天镇县人民法院依法对四名犯罪嫌疑人做出两年及以下不等的有期徒刑的有罪判决，并缓期执行。

 四、充分发挥检察职能，提升办案效果

鉴于我县各乡镇每年都要上报粮食补贴面积，我们向各乡镇、农业局、财政局、信用社等有关部门发出检察建议十多份。各部门高度重视，出台一系列整改措施，要求相关人员以此为鉴，如实上报、核实粮食补贴面积，确保国家这项专项资金真正惠及种粮农民，收到了很好的社会效果。

 五、案件特点

 （一）犯罪主体集中。主要是村支书、村主任、会计、报账员等村干部团伙作案，上述人员利用他们的决策权、资金管理支配权等便利，脱离群众监督，我行我素、专权独断。

 （二）涉案人员文化素质较低。涉案人员文化程度普遍不高，加上法律意识不强，他们不按政策、规章制度办事，更多的是按照自己的意愿办事。

 （三）涉案金额有所扩大。随着经济发展状况的变化，从原有村干部贪污、挪用公款几万元已发展到几十万元，涉案金额大幅增加。

 （四）作案手段简单化。从查处的案例分析，村干部谎报粮食补贴种植面积进行虚报，从而骗取补贴金。

 六、原因分析

 （一）政策宣传存在盲点。村干部仅简单传达了国家惠农政策，没有组织专项宣传、解释工作，村民仅获得了粮食补贴的政策信息，对补贴的具体内容和补贴款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督程序等都是一知半解，根本谈不上农民群众对补贴款进行有效监督，导致国家实行粮食补贴款的政策落实欠公平、虚假、腐败现象出现。

 （二）种植面积核定不规范。按照规定，乡镇、村委会具体组织实施种粮面积的核定工作，但是大部分村没有实地核实种粮面积，而是根据以前在村委会存档的分田到户底册的面积进行估算，分摊。正是由于核定工作存在不规范现象，导致个别村干部浑水摸鱼，把上级分配的补给指标和扣除底册登记的种粮面积、剩余的种粮指标，虚报种粮面积，从而侵吞补贴款。

 （三）主管部门监管不力。首先，乡镇政府对各村上报的亩数缺乏核实过程，只是根据每个村上报的总亩数不超过该村的计税总面积即可通过，审核工作的“缩水”使虚报冒领补贴款的行为又一次逃过了制度的监督。其次，财政部门监督缺乏，村干部上报数字后，财政部门只管发钱，相互缺乏监督。

 （四）部分基层干部法律意识不强。个别农村基层组织队伍建设滞后，领导能力不强，法律意识淡薄。个别领导干部思想动机不纯，当上村干部就要以权谋私、想占小便宜，想方设法虚报、套取补贴款。有的村干部对虚报的行为认识不到位，认为该款项只要入了村委会的帐，个人不私分占有，就不违法，觉得只是“搭车”占了国家的便宜，不违法、不违纪；有的则通过套取补贴款作为村委会额外收入，用于村委会的开支或偿还外债。

 七、对策建议

 （一）加大监督力度，建立相互制约机制。制定一套完善、规范、可操作性强的粮食补贴核定方案，实行信息公开，推行阳光政务，让群众真正参与到公示、发放的全过程，彻底消灭补贴款工作发放中的“硕鼠”。定期对工作开展情况进行督查和检查，明确责任人。

 （二）加大宣传力度，建立预防工作机制。充分利用电视、报刊、媒体等先进宣传工具，让广大农民群众充分理解粮补政策。采取多渠道、多形式开展法制教育和身边案例剖析警示教育，提高村干部遵纪守法意识。同时，加强村干部道德教育，让他们树立为人民服务的思想，树立公平、公正、清廉、为民的职业道德观，踏踏实实干好自己的本职工作。

 （三）加大村务公开力度，建立完善财务制度。阳光是最好的防腐剂，进一步落实村务公开，才能保证村民的知情权，监督权，各种村务都能展现在群众面前，才能更好地保证权力在阳光下运行。当前，农村的财务管理不规范，如会计专业能力不强，或者村支书、村主任直接管理财务等，导致财务账目不清，随意支出等漏洞。只有建立完善的财务制度，才能更好地预防村干部违法犯罪。

 （四）加大打击力度，建立信息通报制度。检察机关要与纪检等相关职能部门一起受理关于粮补领域资金方面的咨询、信访、举报，进行调查研究，搞好信息交流和通报，畅通线索举报途径。充分发挥法律监督职能，加大对粮补领域违法犯罪的查处力度，发挥法律、法规的警示和威慑作用，为农村的经济发展和社会稳定创造良好的法制环境，确保粮补资金安全、精准使用，切实维护群众的合法利益。

作者：山西省天镇县人民检察院副检察长  汪鹏云

    山西省天镇县人民检察院反渎科科长 宋晓琴